公共行政学期末复习提要
责任教师 李天祥
第一章
绪 论
重点问题：
1．公共行政的涵义、特点和作用
公共行政是指公共组织对社会公共事务的管理，在这里公共组织是指政府，因此公共行政就是政府行政，即政府对社会公共事务的管理。
公共行政的特点是具有：公共性、政治性、法制性、民主性、公平性、高效性。中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。
公共行政的作用：（1）公共行政是对国家的治理。（2）公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证。（3）公共行政是发展社会主义市场经济的保证。（4）公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证。（5）公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。
2．公共行政学的产生和发展
公共行政学产生的历史条件：公共行政学是大工业和社会科学发展的必然产物。公共行政学的产生是社会高速发展要求加强公共行政管理的必然结果。公共行政学的产生也是管理学、政治学、法学、经济学等相关学科发展的必然结果。
公共行政学的发展阶段：
（1）科学管理时期
威尔逊1887年发表的《行政之研究》标志着公共行政学的产生。古德诺1900年发表的《政治与行政》对公共行政学的发展起了重要作用。在这个时期对公共行政学影响最大的是科学管理和官僚制组织理论。
威尔逊与古德诺提出了政治与行政分离的思想，奠定了公共行政学的理论基础，使公共行政学成为一个独立的学科。韦伯提出的官僚制组织理论，也是公共行政学的理论基础之一。
泰勒箸有《科学管理原理》一书，被称为“科学管理之父”。法约尔箸有《工业管理和一般管理》一书，被称为“行政管理之父”，他提出了管理的5项职能和14条原则。
古立克和厄威克继承并发展了泰勒和法约尔的理论，古立克提出了七项管理职能，基本涵盖了公共行政的内容。
行政学的学科体系的建立是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。怀特1926年出版了世界上第一部大学公共行政学教科书《行政学导论》，魏劳毕1927年出版了另一部巨著公共行政学《行政学原理》，费富纳1930年出版了《行政学》
科学管理时期的公共行政学过分强调组织结构、强调规章制度和效率，忽视了人的因素。
（2）行为科学时期
这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究行政行为的心理和行为特点，并试图抽象出一些共同的行政原则和方法。
人际关系学派主要代表人物梅奥通过霍桑试验，提出了“社会人假设”，弥补了科学管理学派“经济人假设”的不足。巴纳徳提出了社会人理论和非正式组织的理论。马斯洛提出了需要层次理论。麦克雷戈提出了Ｘ理论—ｙ理论。西蒙提出了有限理性的观点，认为决策只能是有限理性决策。沃尔夫1948年发表了《行政国》一书，着重研究民主价值、行政哲学和公共行政的发展问题。
行为科学时期公共行政研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想，但最大弱点是不重视效率，太重视人际关系。
（3）新公共行政学时期
新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，试图建立以公平为中心的民主行政。其代表作有沃尔夫的《处于动荡时期的公共行政学》、弗雷德里克森的《七十年代的邻居控制》和《新公共行政学》。
（4）新公共管理时期
新公共管理运动的理论基础是公共选择理论、新制度经济学和保守主义。新公共管理主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；主张引入竞争机制，顾客至上，强调结果而不是过程等。
3．公共行政学的研究对象与方法
公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。
公共行政学的学科特点：它是一门交叉性学科和边缘性学科；是一门应用性学科；是政治性很强的学科；公共行政学的研究内容广泛性；公共行政学研究具有发展性。
公共行政学的研究对象主要是：政府能够管什么，即行政环境对政府行为的限制和约束问题；政府应该管什么，即政府职能问题；政府管理由谁来管，即政府管理的主体问题；政府管理怎么管，即政府管理的过程和依据；政府管理为什么管，即政府管理的目的。
公共行政学的研究取向有三个：一是管理取向，即企业管理取向，它分为传统管理取向和新公共管理取向。二是政治取向，它强调的价值观是“代表性”、“政治回应”和“责任”等。三是法律取向，它强调公正、正当的法律程序，政府对公民的平等保护和公平。
公共行政学的研究方法：公共行政学研究最基本的方法是理论联系实际或理论与实践相结合的方法。此外，还有哲学研究方法、跨学科的研究方法、实证研究方法、比较研究方法等。
重要名词：公共行政 公共行政学
第二章
行政环境
重点问题：
1．行政环境的特点与作用
公共行政环境是直接或间接地影响和作用公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。它分为
一般公共行政环境和具体公共行政环境。
行政环境的特点是具有：复杂性、约束性、特殊性和不稳定性。
公共行政环境的作用主要表现在它与公共行政的关系上：公共行政环境与公共行政是相互适应、相互作用的关系，是输出与输入的关系。公共行政环境决定、限制和制约公共行政，公共行政必须适应公共行政环境。同时，公共行政对公共行政环境也有能动作用，可以影响和改造公共行政环境。
公共行政环境对公共行政的决定、限制和制约作用表现在：公共行政环境决定、限制和制约公共行政；公共行政必须适应公共行政环境；公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。
公共行政对公共行政环境的能动作用或反作用表现在：公共行政可以利用公共行政环境提供的实际条件和要求，选择切合实际的公共行政目标，确立科学的行政关系，通过达成行政目标而达到改善公共行政环境的目的。
2．一般行政环境与公共行政
一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。
自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。自然地理环境能为公共行政管理提供物质资源，对确立公共行政目标和进行行政决策有很大的甚至决定性的影响，同时，公共行政也能破坏自然环境。
政治环境由一个国家的政治制度、政党制度、法律制度、政治文化等构成。政治环境决定并制约公共行政。
经济环境由社会生产力和生产关系的状况构成。具体包括社会生产力的性质、发展水平，生产资料的所有制形式、性质和成熟程度。经济环境对公共行政有决定性的影响。
文化环境由意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的总和构成。文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范。
国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。国际环境对公共行政的影响有时也是决定性的。
3．具体行政环境与公共行政
具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。组织环境一般是比较稳定并比较确定的，组织环境是一种约束力量和整合力量，组织环境是领导者塑造的。
组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。它包括组织观念、法律意识、道德感情和价值观等。价值观是组织文化的核心。
公共组织的组织文化来源于统治阶级的意识形态和传统文化，但又是领导者营造的。
组织文化的作用在于：它具有价值导向作用；它是管理的基础和灵魂；它是组织的个性；它为组织和组织成员提供精神动力；它具有稳定性的特点。
重要名词：公共行政环境 一般行政环境 具体行政环境 组织文化
第三章
政府职能
重点问题：
1．政府职能的涵义、特点和类型
政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。政府职能是政府依法对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责和具有的功能，它是国家职能的一个重要组成部分，其实施者是整个政府行政组织系统，其行使依据是国家宪法和法律赋予行政主体的行政权力。
政府职能的特点是具有：普遍性、强制性、系统性、不可替代性、服务性。
政府职能的类型：政府职能可以分为基本职能和运行职能两大类。政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即政府介入和干预社会的程度。政府的基本职能可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。政府的运行职能是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即管理过程中所起的作用。法约尔提出了管理的五项职能，古立克提出了管理的七项职能，基本涵盖了公共行政的内容和政府的运行职能。
政府的基本职能和运行职能是相辅相成的：前者界定了管理的对象，即管理的客体，回答了管什么的问题，后者则是指怎么管理这些客体，回答了怎么管的问题。两者都回答了政府究竟做什么的问题，但政府的基本职能比政府的运行职能更重要，因为政府的基本职能决定政府在国家和社会中究竟扮演什么角色，究竟起什么作用，并从宏观上决定了政府的规模，即政府管理社会公共事务的范围。
2．市场失效与政府失效
市场体制是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作用，实现全社会范围内对人的行为进行协调的一种制度。市场体制可以实现优化资源配置的效率，但市场不是万能的，它在某些方面也是失效的，即表现得无效率。
市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。
市场失效主要表现在：外部性问题；市场垄断和专制价格；公共物品的提供；无知和非理性；不平等问题。
政府干预的原则：市场失效是政府干预的基础。如果不出现市场失效，政府干预就是不必要的。政府干预应遵循如下原则：
（1）政府和市场的功能不能互相代替，凡属市场起作用的领域，政府不应该强行干预；凡属政府起作用的领域，虽然可以引进市场机制，但不能完全用市场机制来解决问题，有些领域根本不能引进市场机制。
（2）政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。
（3）政府干预也必须讲究成本收益。
（4）发展中国家政府对市场的干预一般比发达国家广泛是正常现象。
政府失效主要表现在：政府成本过高；政府的低效率；资源配置的低效率；寻租；造成另一种不公平。政府失效也是经常出现的，不能用一个失效的政府去管一个失效的市场。
3．政府的基本职能
（1）政府的政治职能。 政府的政治职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。
政府的政治统治职能是政府最基本的职能，政府的其他职能都是为加强政府的合法性服务的。人民的认同和拥护是政府合法性的核心内容。
保卫国家主权的职能是政府的重要职能，作为主权国家的政府必须加强国防建设，积极开展外交活动，捍卫国家的主权和领土完整。
政府的民主职能首先应该确保公民的政治民主权利；其次必须建立稳定的民主政治秩序，它要求必须有保证公民行使政治民主权利的制度和渠道，要建立公民的参与制度和监督制度。发展和完善社会主义民主是我国政府的重要职能，这是由我国社会主义国家性质决定的。
（2）政府的经济职能。政府的经济职能内容十分广泛。著名经济学家萨缪尔森认为政府的经济职能主要有提高经济效率、改善收入分配、通过宏观经济政策稳定经济、执行国际经济政策四项。
在社会主义市场经济条件下我国政府的经济职能有：（1）规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能。（2）对经济进行宏观调控的，确保国民经济平衡发展的职能。（3）直接生产和提供公共物品，弥补市场不足的职能。（4）管理国有资产的职能。
（根据十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国政府的经济职能主要是：
调控宏观经济。主要任务是：保持经济总量的的平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。采用的手段是：规划指导；政策调节；必要的行政手段。
管理国有资产。主要任务是：制定国有资产运营的基本政策和有关法规；衔接与整个国民经济计划的关系，并通过编制国有资产的预算来完成国民经济计划；组织国有资产收益投入社会再生产；按照国有资产经营原则对运营中的国有资产的流向进行调节，确保其保值、增值。
提供基础设施服务。主要是加强基础设施建设，提高基础设施服务水平，以适应经济与社会进一步发展的需要。
监督经济运行。这主要集中在微观经济领域，常用的监督手段有：价格监督；质量监督；劳动保护；保护和促进公平竞争。
调节社会分配。就是制定合理有效的收入分配政策，调节社会成员的收入水平，以实现社会公正的目标。调节方式主要是通过税收杠杆、财政转移支付和政府投资行为来实现收入再分配。）
（3）政府的文化职能。 政府的文化职能包括意识形态职能、发展科学技术和教育的职能、发展文学艺术和体育卫生的职能、加强社会主义道德建设的职能，以及清除有害文化产品的职能。
（4）政府的社会职能。政府的社会职能广义上指除了政治职能之外的所有社会管理职能，狭义上指除了政治、经济、文化职能之外的社会管理职能。狭义上的政府社会职能主要有：维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；确保社会公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障的职能等。
4．中国政府职能的转变
1978年以来，我国政府进行了多次机构改革，政府职能正逐步适应社会主义市场经济的需要，但我国尚未完成社会主义市场经济体制的建设，我国目前的行政体制只是过渡型的行政体制，要建立完全适应社会主义市场经济的行政体制，首先必须改变观念，其次要深刻地认识政府与社会及其各种社会组成要素之间的关系。
（1）要彻底转变政府管理的观念
第一， 政府机构改革必须纳入法制化轨道。
第二，要实现从全能政府向有限政府的观念转变。要认识到政府职能转变是改革行政体制，建立现代化科学行政体制的基础，是实现政治民主化和法制化的重要条件，是加速建立社会主义市场经济体制的首要因素。
第三， 实现从权威主义行政向民主行政的转变。
第四， 在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变。
第五， 实现从以官为本到以民为本的彻底转变。
（2）必须正确界定政府在社会中的角色
第一，正确处理政府与社会之间的关系。
第二，正确处理政府与市场之间的关系。强力推进市场经济体制的建立。包括建立现代企业制度、建立完善的市场体系、健全宏观调控体系、建立完善的社会保障体系、建立完备的法律制度、培育发达的市场中介组织。
第三，正确处理政府与企业之间的关系。政府管理经济的职能与企业本身的经营职能分离，政企不分弊端甚多，危害很大，难以适应社会主义市场经济发展的需要。
第四，正确处理政府与事业单位之间的关系。
第五，正确处理政府与社会组织之间的关系。
第六，正确处理政府与公民的关系。
重要名词：政府职能 市场体制 市场失效 社会职能
第四章
行政体制
重点问题：
1．行政体制的含义、特点和作用
行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制。
要从以下几个方面理解行政体制：
第一，经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展。
第二，政治体制决定行政体制。
第三，行政体制的核心问题是行政权力划分和公共组织设置以及政府系统各级各类部门职权的配置。
第四，科学技术推动行政体制的变革。
第五，文化对行政体制的重要价值作用。
行政体制的特点是具有：鲜明的政治性；较强的稳定性；严格的系统性；相对的滞后性；历史的继承性。
行政体制的作用在于：
第一，科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率。
第二，科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力。
第三，科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员。
第四，科学的行政体制是公共行政民主化的保证。
第五，科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命财产。
2．行政体制的主要类型
（1）中央政府体制
中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。
中央政府体制可分为：内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制。
内阁制起源于18世纪的英国，特点是：以议会为国家最高权力机关；内阁首相或总理是国家实际权力中心；内阁必须向议会负责。
总统制起源于18世纪末期的美国，特点是：总统由全国选民直接选举产生，不需要议会批准，总统既是国家元首，又是政府首脑；总统是国家的权力中心和决策中心；由总统组织和领导内阁；总统对议会通过的法案有签署权和否决权，但无权解散议会。
半总统制是法国第五共和国宪法确立的一种体制，特点是：经全民投票当选的总统既是国家元首，又掌握行政权，总理是名义上的政府首脑；政府实际上有两个行政首长，总理领导政府，对议会负责而不对总统负责。
总统是实际的权力中心，不对任何机关负责，他有权解散议会，否决议会通过的法案，有权任命总理和内阁部长，主持内阁会议，发布总统咨文。总统还有权指挥军队。
委员会制又称合议制，起源于19世纪中期的瑞士，它兼具总统制和内阁制的特点。
部长会议体制是前苏联1946年建立的一种中央政府的组织形式。
国务院体制是我国借鉴前苏联的部长会议体制于1954年建立的一种中央政府的组织形式，1982年起又有新的发展，仍采部长会议制，但吸取了委员会制的一些长处。
（2）地方政府体制
地方政府体制是地方政府按照一定的法律和标准划分的政府组织形式。
地方政府体制可分为：自治体地方政府、行政体地方政府、民主集中制地方政府。
自治体地方政府最典型的是英国地方政府形式。它定型于19世纪下半年叶，其特点是：地方自治政府“权力合一”，没有一个确定的强有力的地方行政首长；地方政府以地方议会为中心，由地方议会和各委员会组成；地方政府具有独立地位和法人地位，在法定范围内有充分的自治权；中央政府与地方政府在法律上是一种伙伴关系，各级地方政府没有隶属关系。
行政体地方政府最典型的是德国地方政府形式。其形成受康德和黑格尔的较大影响，其特点是：地方政府实行公共行政的隶属原则；地方政府具有地方自治单位和下级行政机关的双重属性；上级政府仅履行下级政府不能履行的社会公共管理职能；联邦政府、州政府和地方政府由有关的法律确保其法律地位，在法律和理论上它们是一种平等的辅助的关系，实际上是一种上下隶属关系。
民主集中制地方政府最典型的是中国地方政府形式。其特点是：中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关，下级政府是上级政府的执行机关；各级地方政府由各级人民代表大会选举产生，是各级人民代表大会的执行机关；各省、直辖市有一定的自主权，自治区有自治权，香港、澳门特别行政区有高度自治权；各级地方政府必须接受上级和同级中国共产党委员会的领导，执行党委的决定和制定的政策。
（3）中央与地方关系体制
中央集权制：一般说来，复合制国家倾向于分权，单一制国家倾向于集权，但两者都必须集权，只是程度不同。中央集权制的优点是：国家政令统一；对环境反映灵活，决策快，效率高。缺点是：国家行政体制比较僵化，行政首长独断专行，造成决策失误；地方政府缺乏充分的自主权；行政首长可能产滥用权力和寻租行为。
地方分权制：指中央政府将一些行政权授予下级政府，地方政府有较大的自治权和自主权的行政体制。它分为联邦分权制和单一分权制。地方分权制的优点是：地方政府有较充分的自主权；地方政府可以因地制宜地自主决策，可以调动地方政府的积极性和创造性；有利于公民参与政府决策和民主建设。缺点是：过度分权可能导致地方各自为政，中央政府政令不畅，甚至出现地方割据；因受地区限制，容易形成地方主义。
（4）行政区划体制
行政区划体制是根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。
一般行政区划应遵循的原则有：政治原则；尊重历史传统的原则；有利于发展的原则；有效管理的原则；民族自治原则。
行政区划的类型可以分为：传统型、发展型和特殊型。
传统型行政区划是依据历史行政区域的建制而进行行政区域划分，是世界上大多数国家行政区域划分所遵循的原则。
发展型行政区划是现代大工业的产物，是以城市为主要代表的行政区划类型。
特殊型行政区划是由于政治需要、经济发展需要或社会发展需要，或者由于管和某种特殊需要，或者由于顾及历史因素以及其他复杂因素而设置的特殊行政区域。
行政区划的区域不宜过大，层次不宜过多。
中国一般的行政区划建制是：第一个层次是省、自治区、直辖市；第二个层次是设区的市；第三个层次是县和不设区的市；第四个层次是乡、镇。此外，还有一些特区市、省会所在地市。
重要名词：行政体制 中央政府体制 地方政府体制 地方分权制
行政区划体制
第五章
公共组织
重点问题：
1．公共组织的含义、特点和作用
狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。我国传统上把公共组织叫做行政组织。它是静态结构和动态活动过程的统一。公共组织是静态的组织实体，即政府机构；表现为动态的组织行为，即政府机构为行使权力、履行职责而进行的组织活动和运行过程；它也指行政人员心态的组织凝集。公共组织一般由权力、机构、人员、规范、信息和物质资源等要素构成。
我国的行政组织包括从中央到地方的各级人民政府及其所属部门、单位。
公共组织的特点是具有：(1) 政治性。表现在政治代表和政治维护两个方面。（2）社会性。表现在社会管理和社会服务两个方面。（3）服务性。表现为政府为全社会提供公共物品和服务，同时依法进行必要的管制。（4）权威性。表现在普遍约束和强制执行两方面。(5) 法制性。表现为自身的建设和开展的活动都要有法可依。（6）系统性。表现为它是一个比较稳定和相对封闭的系统，具有整体性、层次性、相关性。
公共组织的作用：（1）政府是国家各种公共事务的组织者和管理者。（2）政府是人民生命财产的保护者和社会秩序的维护者。（3）政府是国家主权和领土完整的捍卫者。（4）政府是国民经济发展的政策制定者和协调者。（5）政府是社会公平的提供者。
2．公共组织的类型
（1）集权制与分权制
集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长有决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令听从指挥地位，自主权很少的公共组织类型。
分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分自主权，下级可以独自进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。
（2）完整制与分离制
完整制是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一行政首长的领导、指挥、监督的公共组织类型。
分离制是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥、监督的公共组织类型。
（3）首长制与委员会制
首长制又称独任制、一长制或首长负责，是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织类型。
委员会制又叫合议制，是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。
（4）层级制与机能制
层级制又称分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和权限却随着等级降低而逐渐变小的公共组织类型。
机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同的职能部门的公共组织类型。
上述不同的公共组织类型各有其优点和缺陷。
3．公共组织的结构
公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式，是有法律确定的各种正式关系的模式。公共组织结构方式取决于公共组织的职能目标、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。
公共组织结构方式有纵向结构和横向结构两种。
公共组织的纵向结构即层级结构，它是指公共组织内部按照上下层级关系有序的构成方式。它以上下关系为重点，以命令与服从为原则，职位、职权和职责从最高层向最低层沿直线分布。它是以效率为中心设计的组织结构。
公共组织的横向结构即部门结构，它是指公共组织同级部门之间平衡分工的构成方式。一级政府除领导决策机关之外，按照行政目标、权力责任、专业性质或管辖区域的不同划分若干平行的职能部门。公共组织结构部门化是适应社会公共事务日益增长和扩大政府管理职能的需要，它是公共组织层级化的基础。其最大的问题是有可能发展为全能政府。
管理层次与管理幅度之间的关系：
公共组织结构层级化和公共组织结构部门化的基本问题是处理好管理层次与管理幅度之间的关系。
管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。管理幅度亦称管理宽度、管理跨度，是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。一般来说，管理幅度与管理层次成反比例关系，即在其它条件不变的情况下，管理幅度越大，管理层级越少；管理幅度越小，管理层级越多。公共组织的层级化应控制管理层次，尽量减少中间环节。管理幅度既不能过宽，也不能过窄。
4．公共组织理论和西方公共组织理论的新发展
（1）传统公共行政学时期的组织理论主要有：泰勒的科学管理组织理论；法约尔行政管理学派的组织理论；韦伯的官僚制组织理论。
（2）行为科学时期的组织理论主要有：梅奥通过霍桑试验提出的社会人理论、非正式组织理论和新型领导能力理论；巴纳徳提出的权威接受理论、组织平衡理论和非正式组织的理论；西蒙提出的有限理性决策理论；卡内基的人际关系理论。
（3）新公共行政学时期的组织理论的核心概念是社会公平。新公共行政主张参与行政，一是公民参与，在组织决策过程中中下层机关工作人员的积极参与。
（4）新公共行政管理时期的组织理论主张用企业管理方法和市场机制改造政府，主张建立企业家精神政府。
（5）西方公共组织理论的新发展：
非营利组织是指组织的设立和经营不以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿人员组成，实行自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。非营利组织的特点是具有：组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性。
非营利组织在提供公共服务中能起到如下作用：在制度建设方面有倡导作用；监督市场；中介作用；维护良好的社会价值；监督政府。
非营利组织对公共管理具有如下影响：（1）它是公共行政与公共管理的外延与扩大，可以弥补政府管理能力的不足。（2）它重视并能维护公平、民主、效能、廉洁和公共利益等公共价值。（3）它更强调公共服务，而不是强调管理与管制。（4）它的组织更民主、更开放。（5）参与机制的建立。
学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作实际不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。学习型组织的特点是：它的首要目标是培养学习能力，使组织成员有接受新观念的开放性；组织成员有共同愿景；善于不断学习；自主管理；组织的边界将重新界定。学习型组织的五项修炼是：自我超越；改善心智模式；建立共同愿景；团体学习；系统思考。
创新型组织认为通过持续学习创新是一种组织功能，创新应该成为流程，并能产生持续的新价值，每个部门都应该创新。创新型组织的特点是：组织学习是为了组织创新；组织学习贯穿于整个组织流程和整个组织；组织学习应该进行自主创新；从框到线的有机思考模式。创新型组织的六项核心修炼是：活化学习；重新自我超越；模式；自由；领导创新；观念创新。
重要名词：公共组织 公共组织结构 管理层次 管理幅度 非营利组织 学习型组织 创新型组织
第六章
行政领导
重点问题：
1．行政领导的含义、特点和作用
行政领导是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者和领导集体，依法行使权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。行政领导过程本身也是一个社会组织系统，它是由行政领导者、被领导者和行政领导环境三者有机组成的。
行政领导的特点主要表现为：行政领导只是对行政的领导；行政领导最明显的特点是执行性；行政领导活动具有鲜明的政治性。
行政领导在公共行政中的主要作用：(1) 行政领导是政治领导的贯彻执行。(2) 行政领导是公共行政协调统一的保证。(3) 行政领导贯穿于公共行政的全过程。(4) 行政领导对行政效能具有决定性作用。
2．行政领导者的类型与产生方式
行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。他们是行政领导活动的发起者、指挥者、协调者和监督者，也是行政责任的承担者。
行政领导者的类型一般分为以下两种：
（1）政务类行政领导者。在我国是指从中央到地方各级政府的领导成员和组成人员。他们是国家和地区的主要负责人与责任者，对国家和地区负有政治责任。
（2）行政类行政领导者。一般是由政务类行政领导者或人事组织部门任命而产生的领导者，他们是协助政务类行政领导者处理具体行政事务，或担任一个行政机构或基层行政机关的领导工作，不是一级政府的组成人员，而是政策的执行者和具体行政事务的管理者。
常见的行政领导者的产生方式有以下四种：
（1）选任制。是依据法定程序通过选举产生行政领导者的方式。
（2）委任制。亦称任命制，是按照有关法律规定，经组织考察由有人事任命权的机关或个人通过决定或命令委任产生行政领导者的方式。它是当代各国政府普遍采用的人事任用方式。
（3）考任制。是通过公开考试、平等竞争、择优录用产生行政领导者的方式。
（4）聘任制。是根据工作和职位需要，采用招标、投标、中标并签订人事合同的方式产生行政领导者。
一般说来，公共行政部门的政治型领导者应由选举产生或当选者委任产生，行政型领导者应主要由考试择优产生。非公共行政部门的行政领导者应采取选任、委任、考任、聘任相结合的方式产生。
3．行政领导的权力与责任
行政领导权力是指行政领导者在行政管理活动中，利用其合法地位以不同的激励和制约方式，引导下属同心协力达成行政目标的影响力。它是决策权、一种能力、一种关系、一种支配力量。
行政领导权力的构成：行政领导权力分为权力性影响力和非权力性影响力。权力性影响力是从合法的权力中产生的，具有强制性和威胁性，主要包括职位因素、资历因素、传统观念因素。非权力性影响力不是从合法的权力和职位中产生的，没有强制性的约束力，主要包括品格因素、能力因素、专业因素、感情因素。行政领导者拥有权力性影响力是其进行领导工作的基础，只有拥有非权力性影响力才能领导有效。
行政领导权力的来源主要四种：合法权力；奖惩权力；专业知识权；归属权。
行政领导责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。
行政领导责任和其行政职位、行政职权是统一的。对于行政领导者来说，责任是第一位的，权力是第二位的，权力是尽责的手段，责任才是行政领导的真正属性。正确处理行政领导者的职位、权力、责任的关系，应确保这三者的一致性，特别是权力与责任的一致性和对等性。
行政领导责任分为四种：政治责任；法律责任；行政责任；道德责任。
行政领导责任的具体内容：（1）负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定。（2）主持制定本地区、本部门的工作计划。（3）负责制定公共行政决策，决定公共行政工作中的重大问题。（4）正确地选拔、使用人才。（5）负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查。（6）做好协调工作。
4．行政领导理论
（1）领导特质理论。着重研究领导者的人格特质，以便发现、培养和使用合格的领导者。
（2）领导行为理论。主要研究领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对部属的影响，以期寻求最佳的领导行为。较有代表性的领导行为理论有：四分图理论；领导方格理论；PM型理论；领导系统理论；领导作风理论。
（3）领导权变理论。主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响，所以又被称为领导情境理论。主要有：领导行为连续带模式；菲德勒的权变模式；道路—目标模式；领导——参与模式；不成熟——成熟理论；领导生命周期理论。
（4）变革型领导理论。主要有：巴斯的变革型领导理论；豪斯的个人魅力型领导理论。
5．行政领导者的素质与能力
素质是指人的神经系统和感觉器官上的先天特点，又被用来泛指事物本来具有的内在特征。
领导者素质有双重含义：首先是构成领导者的各种内在要素，其次还指这些要素、能力的现时状态，即发展程度和实际水平。
行政领导者的素质是指行政领导者所具备的先天的心理和智力，经过后天教育与实践所形成的必须具备的价值取向、心理特点、文化修养、智慧、能力和品德的合条件。它具有时代性和层次性的特点。
行政领导者素质的构成：
（1）政治素质。包括坚定信念，忠于党和国家；忠于政府、人民和职守。
（2）文化素质。包括一般文化知识、专业知识和管理知识。
（3）道德素质。主要是大公无私、克己奉公；实事求是；严于律己，宽以待人；个人修养。
（4）心理素质。主要包括气质、性格、意志等。
此外，身体素质也是很重要的。
行政领导者应该具备如下能力：
（1）抽象思维与决断能力。主要包括分析与解决问题的能力；决策能力；指挥、协调与监督能力；应变能力。对高层行政领导者这种能力要求较高。
（2）人际关系的能力。主要包括激励人的能力；协调人际关系的能力。对中层行政领导者这种能力要求较高。
（3）技术能力。就是指专业能力。对下层行政领导者这种能力要求较高。
重要名词：行政领导 行政领导者 政务类行政领导者 行政类行政领导者 选任制 委任制 考任制 聘任制 行政领导权力 专家权 归属权 行政领导责任 行政领导者的素质
第七章
人事行政
重点问题：
1．人事行政的含义、特点和原则
人事行政主要是指政府部门中的人事管理，它有两重含义：一是指各个行政机关和部门内部的微观人事工作，二是指国家的宏观人事管理活动，主要是国家人事部门通过一系列法规、制度和措施对公共行政人员的管理。
理解人事行政的含义应把握以下要点：（1）人事行政为履行公共行政职能，完成各种组织目标和社会目标提供了重要保障；（2）人事行政的管理主体是国家人事行政机关；（3）人事行政的管理对象是行政工作人员；（4）人事行政是法制化和制度化的人事管理。
现代人事行政的特点是：法治化；专业化；职业化；现代化。
人事行政的原则有：德才兼备原则；知人善任原则；公平竞争原则；功绩制原则；依法管理原则。
2．人力资源管理的特点和作用
人力资源是指在一定范围内能够作为生产性要素入社会经济活动的全部劳动人口的总和。它可分为现实的人力资源和潜在的人力资源两部分。
一个国家和地区人力资源的构成要素有两个基本方面：一是人力资源的数量，二是人力资源的质量。人力资源的质量综合体现在劳动者个体和人力资源整体的健康状况、知识水平、技能水平和劳动态度四个方面。
人力资源具有以下特点：时效性、时代性、能动性、再生性、增值性。
人力资源管理较之传统人事行政的特点是：（1）以人为本；（2）把人力当成可以开发利用的资源，当成能带来更多价值的价值；（3）把人力资源开发放到首位；（4）人力资源管理被提到组织战略的高度来对待。
公共部门人力资源管理的重要作用表现在：（1）公共部门人力资源管理是国家长治久安、社会安定团结的重要保证；（2）公共部门人力资源管理是推动经济和社会发展的必要条件；（3）公共部门人力资源管理是不断开发和培养公共部门人力资源，造就一支优秀国家公务员队伍的重要途径。
２．国家公务员和国家公务员制度
国家公务员即国家公务人员。在西方国家，一般是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员，又称“文官”。在我国，是指各级国家行政机关中行使国家行政权力、执行国家公务，除工勤人员以外的工作人员。
国家公务员制度是一种现代人事行政制度，它通过制定法律和规章，对国家公务员进行依法管理，是人事行政的制度化、法治化、科学化管理较为完备的形式，是人事行政的核心内容，体现了人事行政发展的一般趋势。
西方国家的公务员制度是资本主义制度的产物，它源于中国古代的科举制度，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。西方各国公务员制度的共同点是：（1）公开考试，择优录用；（2）严格考核，功绩晋升；（3）政治中立，职务常任；（4）人事分类，依法管理。
建国以来，我国实行分部分级的干部管理体制。1993年10月1日起施行《国家公务员暂行条例》后，我国干部人事管理体制进入了一个新的阶段，正式建立了国家公务员制度。
国家公务员制度的主要内容：
（1）职位分类制度
职位分类就是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，形成规范性文件，为国家公务员的考试录用、考核、晋升、培训、奖惩、工资待遇等各项管理提供依据。我国国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务两个序列。国家公务员的级别分为十五级。
（2）任用与更新制度
国家公务员的任用是指用人单位根据用人条件和标准，按照法定程序和原则，选拔和任用国家公务员的过程。国家公务员任用制度的基本原则是：机会均等原则、公开原则和择优原则。录用国家公务员采用公开考试、严格考核的办法。
国家公务员的调配是指国家行政机关根据工作需要，按照法定的程序和方法，改变公务员的隶属关系和工作岗位的人事管理活动。我国国家公务员调配的基本形式是调任、转任、轮换和挂职锻炼。调任是国家行政机关内部与外部人员的调配方式，包括调入与调出。转任是国家公务员因工作需要或其他正当理由，在国家行政机关内部的平级调动，不涉及身份变动，但必须符合担任新职的条件。轮换是国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员由任免机关负责组织，有计划地实行职位轮换。重点是担任领导职务的公务员。
国家公务员的培训是对国家公务员的工作技能和业务知识进行培养训练的总称。公务员培训的类别主要有初任培训、任职培训、业务培训和更新知识培训四种。培训的原则是理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效。培训的关键是要实现培训的科学化、法制化。包括培训法律化，培训机构专门化，公务员培训化，培训、任用和晋升一致化。
国家公务员的辞职是指国家公务员按照法定的程序，主动提出解除与其所服务的行政机关工作关系的申请，经过有关部门批准而辞去所担任的行政职务的制度。它包括担任领导职务的国家公务员辞去所担任的领导职务，但继续保留国家公务员的身份和国家公务员辞去所担任的任何国家公务员职务，全部解除与行政机关的职务关系。我国国家公务员辞职的限制条件为：未满国家规定的最低服务年限的和在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的国家公务员不得辞职。
国家公务员的辞退是指国家行政机关依据有关法律，按照法定的程序和事实，经有关行政机关批准，解除国家公务员与国家行政机关的工作关系的制度。辞退是国家行政机关的主动行为，但不是行政处分。世界各国对辞退国家公务员的条件有十分明确而严格的规定。
国家公务员的退休是指国家公务员因年老和其他原因而不宜继续工作时，由政府机构发给一定的退休金，使其退出政府公务职位的制度。国家公务员退休的条件包括：年龄条件，工龄和缴纳退休保险金的年限，身体与精神状况。
（3）激励与保障制度
国家公务员的考核是指国家行政机关按照法定管理权限，根据国家公务员法规和其他既定的原则、内容、方法、形式和程序等，对所属公务员进行考察、评价的制度。我国公务员的考核内容包括德、能、勤、绩四个方面，重点是工作实绩。考核最终要划定等级，作为人事管理的依据。公务员考核存在的一个普遍问题就是考核的客观性和公正性。
国家公务员的奖励是指国家行政机关按照规定的标准、条件和程序，对在公务活动中成绩突出的公务员给予物质、精神嘉奖的人事管理活动。我国国家公务员明确规定了国家公务员奖励的条件和方式。
国家公务员的升降包括职位升降和级别升降。职位升降包括晋升和降职两个方面。公务员晋升是人事激励的重要制度，它兼有物质奖励的精神奖励的作用，必须坚持公开、平等、竞争、择优等原则。晋升形式有考试晋升、功绩晋升、年资晋升、越级晋升和综合晋升五种。我国公务员晋升职务，必须在核定的职数限额内进行，应按照规定的职务序列逐级晋升，个别德才表现和工作实绩特别突出的，可以越一级晋升，但必须按规定报有关部门同意。公务员降职是公务员职务的下降，不是一种行政处分，而是让由于各种原因不胜任现职的公务员改任一种较低的职务的管措施。《国家公务员暂行条例》规定了我国公务员降职的条件。
国家公务员的工资是指政府机关以币形式支付给国家公务员的劳动报酬。目前，我国国家公务员工资制度实行职级工资制，主要包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资。
国家公务员的保险是指国家对因生育、年老、疾病、伤残和死亡等原因，暂时或永久丧失工作能力的国家公务员给予物质帮助的一种保障制度。它是国家公务员社会保障制度的一个重要组成部分。
国家公务员的福利是指国家和单位为解决国家公务员生活方面的共同和特殊需要，在工资之外给予经济上帮助和生活上照顾的制度。这也是国家公务员社会保障制度的重要组成部分。
国家公务员的回避是指在国家行政机关中，为了防止国家公务员出于某种亲情关系或个人利益，不能秉公办事，甚至以权谋私而对其任职和执行公务做出的事前限制措施。我国国家公务员制度规定应回避的亲属关系包括：夫妻关系、直系血亲关系和三代以内旁系血亲关系。国家公务员回避的种类有任职回避、公务回避和地区回避。
国家公务员的惩戒是指国家行政机关依法对公务员违法违纪的职务行为予以惩罚，给予行政处分的制度。这是一种消极的但又不可缺少的行为调控手段。惩戒公务员必须符合两个条件：一是公务员确有违法违纪行为；二是公务员的违法违纪行为尚未构成犯罪，或者虽构成犯罪但依法不追究刑事责任。我国对公务员的行政处分包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。对公务员惩戒的原则是：以事实为根据，以法律为准绳；惩戒与教育相结合；惩戒的种类与条件相适应；严格依照法定程序实施惩处等。受惩戒的公务员不服惩戒决定，依法享有申诉权。
重要名词：人事行政 人事行政机关 人力资源 国家公务员 职位分类
第八章
机关行政
重点问题：
1．机关行政的特征、任务、职责和作用
机关行政是指各级政府及其职能部门内部设立的综合性办事机构对本机关的日常事务、规章制度和工作秩序等进行的事务管理。对办办公厅（室）的管理是公共行政机关管理的主要内容。
机关行政的特征是具有：事务性、综合性、时效性。
机关管理的基本任务是：通过对机关活动的构成要素及其流通过程实施有效的规划、组织、监督、控制、协调，为机关职能活动的高效创造条件，奠定基础，提供保障。
机关行政的职责可以概括为：参与政务，处理事务，搞好服务。
机关行政的作用主要表现在：发动作用，枢纽作用，保障作用，效率作用，联系作用。
机关管理的原则有：分工协作原则；制度化原则；科学化原则；勤俭节约原则；安全保密原则。
2．机关行政的主要内容
（1）机关日常工作程序的管理
（2）会议管理
（3）公文与档案管理
公文是指行政机关在行政管理活动中产生的，按照严格的、法定的生效程序和规范的格式制定的具有传递信息和记录作用的载体。
公文管理就是对公文的创制、处置和管理。其基本任务是及时、准确、有效地创制、加工、传递、保管、处置公文，为公务活动提供适用的信息。发和收办各式文件，组织行政信息传递、储存与处理的各种活动，主要是发文和收文处理。机关公文管理要严格控制文件数量，提高文件质量。
档案是行政机关在行政管理活动中直接形成的，保存备查的文字、图表、音像等各种形式的历史纪录。其中，文字档案是主要形式。档案的功能主要在于：具有凭证作用；具有参考作用。
档案管理是指行政机关按照特定的原则和要求，设立专职部门或配备专门人员，围绕档案的归档、保管和利用等开展的一整套工作。
行政机关档案管理工作的基本内容包括两大类：一是本机关档案业务，二是下属机构档案工作的管理。
我国档案工作实行统一领导，分级管理。按照国家档案工作管理体制要求，行政机关的所有档案由档案机构集中管理。一是行政机关的档案必须按照国家规定定期向本机关的档案机构或人员移交，集中管理；二是党政档案集中统一管理。（1）严格档案接收工作；（2）维护档案的完整与安全；（3）充分发挥档案的作用；（4）做好档案的移交工作。
（4）行政经费管理。
具体活动有制定财务计划；组织收入，管理支出；进行财务活动分析和财务监督。
（5）机关总务后勤管理。
基本要求是合理组织安排财力、物力资源，为机关工作提供必要和充分的物质保障和生活服务。机关总务后勤管理工作要坚持服务性、强调经济性、注重规范性，尽快实现后勤服务社会化，即机关总务后勤服务的商品化和市场化。
3．信息时代的机关管理
政府管理的信息化是行政机关内部公务处理的电子化，它是以办公自动化为先导，逐步普及应用发展起来的。
办公自动化是在行政机关工作中，以计算机为中心，采用一系列现代化的办公设备和先进的通信技术，广泛、全面、迅速地收集、整理、加工、存储和使用信息，为科学管理和决策服务，从而达到提高行政效率的目的。
办公自动化的发展阶段：办公自动化大致经历了单机操作、数据处理、网络运行、知识管理几个阶段。
办公自动化系统是指为提高办公效率而建立的，面向特定工作部门，支持其综合办公业务的集成化信息系统。办公自动化系统由事务处理层、管理信息层、决策支持层的办公自动化系统三个功能层次构成。
办公自动化系统的开发大致分为五个阶段：系统需求分析、系统设计、系统实施、系统维护、系统评价。
办公自动化系统的应用主要包括：公文处理、电子邮件、签报管理、会议管理、信息管理、档案管理、日程安排、后勤服务等。
办公自动化系统的意义在于：办公自动化系统是机关行政不可或缺的工具；办公自动化系统有效降低了机关行政的工作成本；办公自动化系统提高了机关行政的工作效率。
重要名词：机关行政 公文 档案
办公自动化
第九章
行政决策
重点问题：
1．行政决策的含义、特点和作用
行政决策是指行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平公正原则出发，依照法律和有关规定做出决定的行政行为。它是一种行动方案设计、评价和选择的创造性思维活动过程。
行政决策较之其他各种决策的特点是：
（1）主体的特殊性。行政决策的主体是拥有行政权力的组织和个人；
（2）客体的广泛性。行政决策的客体是广泛的社会公共事务。其结果具有普遍的约束力；
（3）目的的非营利性。行政决策以实现公共利益为出发点，均衡地协调社会利益和社会价值，确保社会公平和社会稳定。其内容具有广泛性；
（4）合法性。其目标具有非营利性。
（5）地域效力的普遍性。行政决策的结果具有普遍的约束力。
（6）决策执行的强制性。
行政决策的作用：
(1) 行政决策在公共行政管理过程中具有决定性作用，处于核心地位。它是行政管理的前提和依据；
(2) 行政决策主导着公共行政管理的全过程。
(3) 行政决策是公共行政管理成败的决定因素。
(4) 行政决策是贯彻执行国家意志和加强政府合法性的必要途径。
2．行政决策的基本原则和类型
行政决策必须遵循的基本原则：科学预测原则、信息准全原则、可行性原则、满意原则、成本效益原则、公平与民主原则、法制原则、实现公共利益的原则。
行政决策的类型：行政决策从不同的角度可以划分不同的类型。
从决策的风险程度可分为确定型决策、不确定型决策和风险型决策。
从决策对象的结构性程度可分为程序性决策和非程序性决策。
从决策主体的行为方式可分为个人决策和集体决策。
从决策主体的采取的方法可分为经验决策和科学决策。
此外，领导者在自然或人为的突发事件发生后，迅速启动应急机制，大胆预测，做出决定的过程被称为危机决策。
3．行政决策体制和行政决策程序
（1）行政决策体制
行政决策体制是指由承担决策任务的行政机关和行政人员所组成的一个组织体系及其权责分配和决策制度的总称。
现代行政决策体制包括：领导决策系统、公民磋商与参与系统、专家咨询系统和信息支持系统。
领导决策系统又称决策中枢系统：一般由行政领导集体及其工作机构或办事机构组成，既可实行委员会制，也可实行首长制；其领导者既要有良好的个体素质，也要有合理的群体结构；其工作机构应配备具有良好素质专家和工作人员，以协助领导者做好决策的技术性、事务性工作。领导决策系统的基本任务是负责确定决策目标和选定决策方案。
公民磋商与参与系统的内容包括：建立社会信息反馈系统，建立政府与社会组织和社会团体的磋商系统，建立公民评价与监督系统。
专家咨询系统应是由各方面具有丰富经验和渊博知识的专家学者组成的知囊团或思想库，他们是领导者的高参和外脑。领导者必须很好地依靠咨询系统的专家学者，充分发挥决策咨询系统的作用。专家咨询系统的主要作用是拟定决策方案。咨询机构的专家必须讲究职业道德和科学态度，对党和人民高度负责，实事求是地进行科学研究。
信息支持系统主要负责为领导决策系统和专家咨询系统收集、处理和提供决策信息。它由如下机制组成：建立一个收集各种社会信息和政务信息的络；整理、分析和加工各种社会信息和政务信息。
在行政决策体制的四个组成部分中，领导决策系统是核心系统。四者既密切配合，又相互制约，从而构成一个完整的行政决策系统。
（2）行政决策程序
行政决策程序是指行政决策过程中的各个相互独立又相互联系的诸环节的先后次序和步骤。
行政决策的基本程序包括： (1) 认识问题，界定问题，找出差距；(2)确定决策目标（注意决策目标的针对性、明确性、系统性、现实可能性和约束条件）；(3) 确定决策标准，确定每个标准的权重；（4）拟定决策方案（注意方案的周全性、多样性、排斥性）；（5）分析方案；（6）选择方案（是决策过程最关键和最具有实质性的阶段）；（7）实施决策方案，完善决策；（8）评估决策。
重要名词：行政决策 理性决策 确定型决策 不确定型决策 风险型决策 经验决策 科学决策 危机决策 行政决策体制 行政决策参与
第十章
行政执行
重点问题：
1．行政执行的含义、特点、原则和作用
行政执行是指行政机关及行政人员依法实施行政决策，以达到预期行政目标和社会目标的全部活动。
行政执行的特点是具有：综合性、目的性、具体性、强制性、灵活性。
行政执行的原则有：忠实决策的原则、迅速有力的原则、创新灵活的原则、计划安排的原则、团结协作的原则。
行政执行的作用表现在：
（1）行政执行决定着决策方案能否实现和实现的程度。
（2）行政执行是检验、修正和完善行政决策的途径。
（3）行政执行是实现公共行政职能的必要形式。
（4）行政执行是衡量公共组织及其运行状况的重要标志。
2．行政指挥的作用、原则和方式
行政指挥是指行政领导者在行政执行过程中，按照既定的决策目标和实施计划，对其部属进行领导、指导和调度的管理活动。
行政指挥的作用：
（1）行政指挥是保证行政执行活动协调一致的重要手段；
（2）行政指挥是高效地贯彻执行行政决策的根本保证；
（3）行政指挥是高质量地达成行政决策目标的根本保证；
（4）行政指挥是保证各种行政资源得以充分利用的必要条件；
（5）行政指挥是衡量行政领导者政策水平和组织与领导能力的重要标准。
行政指挥的原则有：统一指挥原则；法定权威原则；果断有力原则；准确权变原则；合理授权原则。
行政指挥方式有：（1）口头指挥，即运用口头语言进行直接指挥。（2）书面指挥，即利用各种行政公文进行指挥。（3）会议指挥，即运用各种会议进行指挥。（4）现代通讯指挥，即运用现代信息网络系统传达上级意图，下达工作任务。指挥者要根据不同的情况，运用各种不同的指挥方式，不论采取何种方式，都要鼓励下属发挥创新精神，同时多作具体指导。
3．行政控制的作用、类型和过程
行政控制是指行政领导者运用一定的控制手段，按照目标规范衡量行政决策的执行情况，及时纠正和调节执行中的偏差的要求，以确保行政目标实现的活动。它側重于调控行政执行中涉及的时间进度、执行标准、纪律规范、法规约束、操作要求、系统状态、资源额度、计划目标等。
行政控制的作用：（1）行政控制是完成计划重要手段；（2）行政控制是行政方向正确的重要保障；（3）行政控制是贯彻依法行政的重要体现；（4）行政控制是保证行政目标实现的重要机制。
行政控制的分类：
根据控制的范围有宏观控制和微观控制；
根据控制的组织机构有集中控制、分散控制和分级控制；
根据控制的方式有直接控制和间接控制，上下对立的控制（以纪律和制裁为主要手段）和上下协调的控制（以教育和激励为主要手段）；
根据控制的时间先后有事先控制（前馈控制）、事中控制（过程控制）和事后控制（成果控制或反馈控制）。
行政控制的过程：行政控制的过程大体上可分为确定控制标准、衡量成效、纠正偏差三个相互衔接的步骤。纠正偏差是行政控制过程中最为关键的环节。
行政控制的对象：行政控制以行政工作人员、财务、工作、信息和组织绩效五个方面控制对象。
4．行政沟通的作用和类型
行政沟通是指在公共行政管理活动中，在政府各个部门和各个层级之间、各种人员之间以及行政组织与外界环境之间所进行的政务信息的交流与传递过程，它在本质上就是信息的交流与传递。
行政沟通的作用表现为：
（１）行政沟通是实现行政决策科学化、民主化的重要基础，是提高政府工作透明度，推动社会主义民主建设的有效途径。
（2）行政沟通是行政执行各环节顺进行的重要基础，是提高行政管理效率的保证。
（3）行政沟通是行政检查和监督的重要依据。
（4）行政沟通是所有行政人员参与管理，是改善人际关系，鼓舞士气，增强组织凝聚力的重要手段。
行政沟通的类型：
按沟通渠道的确定性划分有正式沟通和非正式沟通；
按沟通的路线划分有单向沟通和双向沟通；
按信息流向划分有下行沟通、上行沟通和平行沟通；
按沟通媒介或工具划分有口头沟通、书面沟通、网上沟通。
行政沟通的改善：公共组织中的沟通往往遇到心理与语言障碍、职位与专业障碍和组织结构障碍，难以达成预期的效果，要改善行政沟通的途径，必须全面提高行政人员的素质；明确沟通目的，建立沟通的规章制度；建立信息反馈系统，进行信息的核查和监督。
5．行政协调的作用、原则和类型
行政协调是指调整行政系统内各机构之间、人员之间、行政运行个环节之间以及行政系统与行政环境之间的关系，以提高行政效能，实现行政目标的活动过程。建立分工合作、相互配合、协同一致的和谐关系，以实现决策目标的管理活动。
行政协调的主要作用在于解决各部门之间和人员之间所发生的磨擦、矛盾和冲突，保证决策目标的实现。具体作用表现在以下四个方面：
（1）行政协调可以使各行政部门和行政人员在工作上密切配合、和谐一致，避免内耗和互相冲突。（凝聚作用）
（2）行政协调可以促进各行政部门合理配置和有效利用人力、物力、财力和时间等行政资源，精简和优化办事程序和环节，提高行政效率。
（3）行政协调有助于各行政部门和行政人员树立整体观念和全局观念，有利于公共行政管理活动的有序进行。（平衡作用）
（4）行政协调有助于将分散的力量集中起来，从而产生整体的“合力”。（放大作用）
行政协调的原则有：依法协调的原则；统筹兼顾，顾全大局的原则；求同存异，动态协调的原则；公正合理，实事求是的原则。
行政协调的类型：公共组织内部的行政协调有层级结构的协调、横向部门之间的协调、对各种资源的协调、人际关系的协调。公共组织与外部环境之间的协调包括转变政府职能，建立社会反馈体系，民主参与等。
6．行政评估的作用、原则、方法、内容和程序
行政评估是指对行政执行活动的进展情况和效果进行评价和总结，包括行政执行过程评估和行政执行效果评估两个方面。一般意义上的行政评估是指行政执行效果评估。行政执行过程评估主要由各级行政机关组织进行，而行政执行效果评估的范围则较为广泛，各级立法机关、各种党派、社会团体、新闻媒介都可以组织进行。
行政评估的作用在于：
（1）行政评估是合理配置社会资源的有效手段。
（2）行政评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径。
（3）行政评估是决定政策去向的重要依据。
（4）行政评估是开始新的行政评估是决定政策运行的必要前提。
（5）行政评估是行政评估是政策科学化、民主化的必由之路。
行政评估的原则有：客观性原则；系统性原则；可比性原则；准确性原则；实用性原则；导向性原则。
行政评估的方法有：直接质询法；民意调查法；标准衡量法；历史比较法；对象比较法；案例类比法。
行政评估的内容：行政执行的直接效果；行政执行的连带效果；行政执行的历时效果；行政执行的系统性影响。
行政评估的程序：行政评估活动有三个相互关联的程序，即评估准备阶段、评估方案的实施，评估的总结。
重要名词：行政执行 行政指挥 行政控制 行政沟通 行政协调 行政评估
第十一章 行政监督
重点问题：
1．行政监督的特点、原则和作用
行政监督是指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对政府和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性进行监察和督促的活动，这是广义的行政监督。
行政监督的特点是：监督主体的多样性；监督对象的双重性；监督内容的双向性；监督主体的层次性；法律地位的独立性。
行政监督必须遵循的原则：
（1）行政监督机关依法行使职权，不受其他部门、社会团体和个人干涉的原则；
（2）实事求是、重证据、重调查研究的原则；
（3）在适用法律和行政纪律上人人平等的原则；
（4）教育与惩处相结合的原则；
（5）监督检查与改进工作相结合的原则；
（6）监督工作依靠群众的原则。
行政监督具有如下重要作用：
（1）行政监督能有效地强化和改善公共行政，提高行政效能，促进行政监督机关的廉政建设。通过对日常行政管理工作的监督和对监督所揭露出来的问题的处理，促使行政机关及其工作人员认真总结经验教训，不断改进工作方法，坚持依法办事，提高行政效率。
（2）行政监督是健全社会主义法制，进一步保障公民、法人和其他组织合法权益的有效制度。检查中发现的问题采取得力妥当的措施，使其造成的损失得到弥补或减少到最小程度。
（3）行政监督是改革开放和经济建设顺利发展的重要保障。
2．行政系统的内部监督
（1）一般行政监督
一般行政监督是基于上级政府对下级政府、各级政府对其工作部门和工作人员的监督。其特征：主体与对象之间具有领导服从关系，具有普遍性和较强的约束力；属于政府系统和组织内部的监督，具有内部监督的各种优点和不足；层级监督的内容最为广泛，包括了政府工作的各个方面。
一般行政监督的主要形式有：工作报告、检查、专案调查、审查、备案、批准、提出议案、改变和撤消、惩戒等。
（2）行政监察
行政监察是指国家行政组织内专司监察职能的监察部门对其他行政机关及其工作人员实行的监督、纠举和惩戒活动，它属于行政机关内部的一种专门监督。行政监察机关是人民政府内行使监督权的职能部门；行政监察的对象是国家行政机关和国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员。
行政监察的内容是：通过执法检查、受理公民的检举与控告、受理行政监察对象不服主管行政机关给予行政处分的诉、调查处理违反行政纪律的行为扥方式对行政监察对象的廉政与勤政状况进行经常性的、直接的监督检查。
行政监察机关的领导体制：我国行政监察机关实行双重领导体制，即县级以上各级人民政府监察机关受本级人民政府和上级监察机关的双重领导，监察业务以上级监察机关领导为主。
行政监察的管辖权：行政监察管辖权与行政监察权既有联系又有区别。行政监察权是国家赋予行政监察机关对行政监察对象的违纪行为实施监督的权力；行政监察管辖权是指对某个具体的违纪行为在行政监察机内部由哪一级或哪一个行政监察机关实施监督。行政监察机关依法拥有监督权是确定管辖权的前提，管辖权是行政监察权的进一步落实，行政监察权必须通过管辖权来行使和体现。
行政监察机关的职权：行政监察机关的基本职权包括检查权、调查权、建议权和行政处分权（决定权）四种。辅助职权包括对监督事项涉及的单位和个人的查询权，查处违法违纪案件时的请求协助权、对违反行政纪律取得的财物的处置权等。
监察工作应遵循的基本原则有:依法行使政权，不受其他行政部门、社会团体和各人的干涉；实事求是，重证据，重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人等；教育与惩处相结合、监督检查与改进工作相结合；依靠群众。
（3）审计监督
审计监督是指专门审计机关和其他受委托的人员依法对有关国家机关、企事业单位的财政及经济活动进行审核检查，以判断其合法性、合理性、有效性的监督、评价和鉴证活动。它是一项专门的财政经济法律监督制度。
我国目前设置的审计机关有中央审计机关（审计署）和地方审计机关两种。我国审计机关实行双重领导体制，地方审计机关同时接受本级政府和上一级审计机关的领导。在行政上，审计机关直接受本级政府行政首长领导；在业务上，地方审计机关接受上级审计机关的垂直领导。
我国审计体制的特点是：国家审计具有强制性，国家审计具有权威性。
审计监督的主要内容有：财政预算的执行和财政决算；信贷计划的执行及其结果；财务计划的执行和决算；基本建设和更新改造项目的财务收支；国家资产的管理情况；预算外资金的收支；借用国外资金、接受国际援助的财务收支；与财政、财务收支有关的各项经济活动及其效益；严重侵占国家资产、严重损失浪费等损害国家经济利益的行为；全民所有制企业承包经营责任的有关审计事项；国家法律、法规规定的其他审计事项。
对违反财经法规的被审计单位，审计机关可根据情况采取不同的处分方式。
３．行政系统的外部监督
（1）法制监督
法制监督是指有权国家机关对行政机关及其工作人员是否合法正确地行使职权所进行的监督和控制，是能直接产生法律效力的监督。法制监督的宪法基础是宪法第五条的规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”
根据监督主体的不同，法制监督可分为权力机关的监督、司法机关的监督两类。国家权力机关对行政的监督主要是对行政机关抽象行政行为的监督，同时换包括对各级人民政府组成人员的监督。
法制监督的特征是：（1）法制监督是权力分配的均衡。（2）法制监督的对象是行使行政权力的主体。（3）法制监督的范围具有广泛性。（4）法制监督的方式和手段具有多样性。（5）法制监督是以权力制约权力模式的体现。
国家权力机关的监督在我国是指各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会对行政机关及其工作人员的监督，又称为立法监督。其监督内容包括政治监督，法律监督和工作监督。国家权力机关对行政机关及其工作人员的法制监督，是最高层次的监督，在国家监督体系中居于核心地位。重要和具有很高权威性的监督。
司法机关的监督在我国是指国家司法机关依照法定职权和程序对行政机关及其工作人员实施的监督。其特征是具有终结性、独立性、中立性、专属性或不可转授性。
司法机关的监督在我国由人民法院和人民检察院构成。
人民法院通过依法审判各种行政诉讼案件和审查行政机关强制执行申请的案件来实施对行政行为的监督。
人民检察院通过履行国家法律监督机关的职责来实施对行政的监督，主要是对国家行政机关及其工作人员的职务犯罪和其他犯罪案件实行监督。其内容包括法纪监督、侦察监督、监所监督等。
（2）社会监督
社会监督是指非执政党和非国家机关对行政活动的监督。它凭借的国家宪法和法律赋予的权利，而不是凭借国家权力和政治权力。在我国，人民政协、各民主党派、各社会团体、新闻机构及公民个人对行政管理活动的监督，都属于社会监督。
社会监督的有效性具有两个前提：一是公共行政的透明度，二是社会监督必须与国家权力体系的监督相结合。因此，社会监督不能直接产生法律效力。
社会监督的理论基础是人民主权理论和知情权理论。
公众监督是指公民参与到司法机关、政府机关及其他事业机关的相关事务中去，充分发挥公民的监督作用，实现“权利制约权力”，以防治腐败。公众监督要宽形式和渠道，方便公众参与。
舆论监督是指公民和社会组织通过公共论坛批评包括权力腐败在内的不良现象，对政府机构和政府官员的不当行为的监督与制约。其内容指一般公民和新闻媒体对政府机构和政府官员滥用权力等不当行为的公开批评。
舆论监督的特点：一是监督方式的公开化，二是监督表达形式的直接性，三是监督效应的及时性，四是监督效果具有社会效应。
重要名词：行政监督 一般行政监督
行政监察 审计监督 国家权力机关监督 司法监督 社会监督 舆论监督
第十二章
公共财政
重点问题：
1．公共财政的含义、特点和职能
财政是各级政府为履行行政职能，依据有关法律和制度的规定，对国家各种资金的收支进行管理和监督的行政活动。
公共财政是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。
公共财政的主要特点：政府是公共财政的分配主体；公共财政分配的目的是为了满足公共需要；公共财政具有强制性和补偿性。
公共财政的职能：公共财政具有优化资源配置的职能、调节收入分配的职能和稳定经济增长的职能。
2．公共预算的特点及其编制
国家预算是具有法律效力的国家年度财政收支计划。公共预算有着国家预算所具有的全部特点，但又有着自身的特点。公共预算是与市场经济体制相适应的国家预算形式，公共预算是与公共财政相适应的国家预算形式。
公共预算编制的原则是：公开性原则、完整性原则、可靠性原则、年度性原则、法律性原则。
公共预算编制的主要依据是：国家的法律、法规和方针、政策；上一年度公共预算的执行情况；计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标；公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围。
3．财政收支与政府采购
税收是国家按照法定标准无偿取得财政收入的一种手段，是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配的一种特定分配关系。
税收的特征是具有：强制性、无偿性、固定性。
目前我国税制按课税对象一般分为流转税；资源税；所得税；财产税；行为税五大类。按税收管理权限分为中央税；地方税；中央与地方共享税三类。
财政支出必须遵循的原则有：经济效益原则、公平原则、稳定原则。财政支出按经济性质可分为购买性支出和转移性支出；按国家职能可
分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出。
政府采购是指政府机构出于行职责的需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。政府采购具有法定的程序和规范的方法，是世界各国目前最为重要的购买性支出管理手段。
政府采购的特点是：采购资金的公共性、采购目标的非营利性、采购行为的规范性、采购主体的特定性、采购活动的政策性及采购范围广、规模和影响力大。
政府采购必须遵循的原则有：竞争性原则、公开性原则、公平性原则。政府采购的基本方式有：招标性采购方式和非招标性采购方式，招标
性采购是公开性较高的政府采购方式。
重要名词：公共财政 国家预算 税收 政府采购
第十三章
法治行政
重点问题：
1.法治行政的含义和特点
法治是与人治相对的概念，同时又是与德治相辅相成的。强调用法律制度来治理国家，用强制手段来约束人们的行为是法治的主要内涵。
法治行政的意义可以浓缩为法律对行政具有绝对的权威和支配力。
法治行政与法制行政既有联系又有区别。法治行政更多的着眼于行政活动应当体现法的内在价值，即行政目标应当体现正义性，行政行为应当体现公共利益性、行政组织应当体现合法性。法制行政则主要体现为法治行政的形式方面的内容，它更多的强调行政目标应当体现法的国家意志性，行政行为应当体现法的规定性，行政组织应当体现结构的秩序性。两者的联系主要表现为法制是法治的基础和前提条件，而法治的实施又必然促使法制日趋完善和健全。
法治行政的特点是：职权法定，法律保留，法律优先，依据法律，职权与职责统一。
职权法定是指行政机关的职权必须由法律规定，行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。法律保留是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出决定。法律优先是指法律在效力上高于其他法律规范。依据法律是指行政机关的行为必须有法律依据，包括抽象行政行为和具体行政行为。职权与职责统一是一件事情的两面，行政机关及其工作人员不依法行使职权，就是失职，应该追究法律责任。
2．行政立法的含义、原则和程序
行政立法一般是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法（含宪法）创制行政法规和规章的行为。
行政立法的原则是：人民权力至上；人民政治参与；个体权利为重点；权利救济。此外，还有依法立法原则、民主立法原则、科学立法原则。
行政立法的一般程序是：规划、起草、审查、决定、签署公布和备案。
3．行政法规和行政规章
行政法规是指国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力，履行行政职责的规范性文件的总称。
行政法规具有以下基本特征：行政法规的制定主体是国务院；行政法规根据宪法和法律的授权制定；行政法规必须经过法定程序制定；行政法规具有法的效力。
行政法规的权限范围：根据《立法法》的规定，原则上属于国务院行政管理职权的事项，国务院均可以自主制定行政法规，而不需要有明确的法律依据，也不需要有法律的具体授权。但《立法法》又对此作了一定的限制，即有关全国人大及其常务委员会专属立法权范围内的事项，即使国务院具有行政管理职权，也只能在全国人大及其常务委员会作出明确的授权决定时才能制定行政法规。
行政法规的制定程序是：立项和起草；听取意见；法规草案的审查；决定；公布；刊登。
制定行政法规的基本要求：（1）根据宪法和法律制定行政法规。（2）不得与宪法和法律相抵触。
行政规章是指特定的行政机关根据法律和法规，按照法定程序制定的具有普遍约束力的规范性文件的总称。
行政规章具有以下基本特征：行政规章的制定主体是特定的行政机关；行政规章的制定根据是法律、行政法规以及决定、命令的授权；行政规章应当按照法定程序制定；行政规章具有法的属性。
行政规章分为部门规章和地方规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，部门规章只能在本部门的权限范围内制定。省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府可根据是法律、行政法规和地方性法规制定地方规章。《立法法》又将经济特区所在地的市纳入地方规章的制定主体中来。
《立法法》原则上规定的行政规章的制定程序是：决定；公布；刊登。
4．行政复议、行政诉讼与行政赔偿
（1）行政复议
行政复议是指公民、法人或其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。
行政复议具有以下基本特征：
（1）行政复议由有行政复议权的上级行政机关作出。
（2）行政复议的审查对象是引起争议的具体行政行为，附带审查部分抽象行政行为。
（3）行政复议由不服具体行政行为的利害关系人依法申请而引起。（4）行政复议主要采取书面审查的方式。
（5）行政复议以具体行政行为的合法性和合理性为审查标准。
行政复议的基本原则：（1）行政复议机关依法独立行使行政复议权原则；（2）一级复议原则；（3）合法、工整、公开、及时、便民原则；（4）全面审查原则；（5）行政复议期间具体行政行为不停止执行原则；（6）调解原则。
行政复议的范围：《行政复议法》规定，具体行政行为和部分抽象行政行为可以成为行政复议的审查对象。但也存在排除行政复议的事项：抽象行政行为；行政处分或者其他人事处理决定；行政仲裁、调解或者其他处理行为。
（2）行政诉讼
行政诉讼的基本原则：行政诉讼只是对具体行政行为的合法性进行审查，而不包括具体行政行为的合理性范围。
行政诉讼的受案范围：在我国，行政诉讼受案范围的确定方式是对可诉性行政行为和不可诉行政行为进行界定。
（3）行政赔偿
行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害的，由国家负责向受害人赔偿的制度。
行政赔偿的归责原则有：无过错归责原则；过错归责原则；违法归责原则。目前，我国的国家赔偿立法采用违法归责原则。
行政赔偿的构成要件：侵权行为主体；执行职务的行为违法；损害的事实；违法行为与造成损害的因果关系。
行政赔偿请求人必须是相对人一方，并受到行政机关及其工作人员的违法行政行为的侵害。行政赔偿义务机关包括行政机关和法律、法规授权的组织。
行政赔偿义务机关代表国家向行政赔偿请求人支付赔偿费后，依法责令有故意或重大过失的公务员、受委托的组织和个人承担部分或者全部赔偿费用的法律制度，叫做行政追偿。
行政赔偿的范围：根据我国《国家赔偿法》的规定，行政赔偿的范围包括侵犯人身权的违法行政行为和侵犯财产权的违法行政行为。
《国家赔偿法》规定国家不承担赔偿责任的情形有：（1）行政机关工作人员实施的与行使职权无关的个人行为；（2）因公民、法人或其他组织自己的行为致使损害发生；（3）法律规定的其他情形。另外，《行政诉讼法》所列举的人民法院不予受理的时项自然不能引起国家赔偿责任。
重要名词：法治行政 行政立法 行政法规 行政规章 行政复议 行政诉讼 行政赔偿
第十四章
行政方法
重点问题：
1.行政方法的内容、特点和作用
行政方法即行政管理方法，是指行政机关及其工作人员为实现行政目标，从公共组织内外部环境和管理对象的实际情况出发，在一定的管理思想和原则指导下所采取的各种措施、手段、办法、技巧的总和。
行政方法的内容包括三个方面：（1）基本手段。主要有行政指令手段、法律手段、经济手段、思想工作手段。（2）行政程序。它不只是一种办事的手续，也是一种规范行政行为的法律程序。（3）技术方法。
行政方法所要解决的核心问题是公共组织的效率问题。它主要表现在：简化办事的手续，减少办事时间；减少行政成本；各个步骤或环节采取科学化的管理技术方法；采取任何一种新的方法都要以人为本。
行政方法的特点是具有：科学性、技术性、系统性、创新性、民主性。
行政方法的作用：（1）科学的行政方法是参与国际竞争的必要保证。（2）科学的行政方法是政府高效率、高质量、低成本开展行政工作的关键。（3）科学的行政方法是贯彻执行党和国家各项方针、政策的重要保证。（4）科学的行政方法是建设高效廉洁政府，为社会提供优质服务的需要。（5）科学的行政方法可以促进和发展社会主义民主，可以加强政府的合法性。
2．传统行政方法
（1）行政基本方法。主要包括行法律政策方法、行政指令方法和经济方法。
（2）行政程序。行政程序是指公共组织在处理某一具体公共事务过程中必须遵循的一系列的时间顺序和前后相连的工作步骤或环节。
行政程序的特点是具有：稳定性、完整性、简便性、合法性。
行政程序从横向上可分为手续性程序和决定性程序；从横向上可分为行政计划准备、决定计划、执行计划、检查监督、考核奖惩等。
优化行政程序的方法很多，当前主要应该是简化行政程序。简化行政程序的基本方法就是简化行政工作。也可采用“六何追问法”来简化行政程序。
（3）行政计划。行政计划是指行政机关为了实现行政目标和公共利益，依法制定行动方案的过程。行政计划应该有时间期限。讲究成本效益，规定达成目标的方式、途经和手段，落实到具体的组织并确立责任。
3．现代行政方法
现代行政方法是指以现代科学（包括现代数学、系统论、控制论、信息论、社会学、心理学等）为基础而形成的一整套行政管理的技术方法。它具有系统性、技术性、量化性、主导性等特点。
（1）目标管理方法
目标管理方法是一种以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，使组织和个人获得最佳业绩的现代管理方法。即由管理者与被管理者共同参与来确定目标、执行目标与评估目标成果的管理制度与方法。
目标管理方法的特点是：以人为中心，以工作为中心，以成果为中心，注重自我管理和自我控制，强调整体性和协调性。
运用目标管理方法的主要作用：（1）目标管理有利于提高行政效率；（2）目标管理有利于突出以工作为中心；（3）目标管理有利于调动人的积极性和创造性；（4）目标管理有利于明确责任，强化责任。
目标管理的程序是：制定目标；实施目标；成果评价。
（2）战略管理方法
公共组织的战略管理是指对公共组织在一定时期的全局的、长远的发展方向、目标、任务和政策，以及资源调配作出的决策和管理艺术。
公共组织的战略管理的主要目的是：服务于国家竞争力的提升，明确政府的角色和行为方式，以及公共政策的走向，为企业组织和民间组织的发展创造并提供良好的秩序和政策环境。
公共组织的战略管理分为以下四个步骤：（1）界定公共组织的内外环境。公共组织所处的位置是能否实施战略管理的关键。根据公共组织的内外环境，一般可制定四种管理战略，即极小—极小战略、极小—极大战略、极大—极小战略、极大—极大战略。（2）制定战略规划。（3）实施战略规划。（4）战略评价。
（3）标杆管理方法
标杆管理方法是指公共组织通过瞄准竞争的高目标，不断超越自己，超越标杆，追求卓越，成为强中之强的组织创新和流程再造的过程。
标杆瞄准的类型有：内部标杆瞄准、外部竞争对手标杆瞄准、行业内部标杆瞄准、跨行业标杆瞄准、内外部综合标杆瞄准。
标杆瞄准的流程是：整体规划与标杆项目的选定；内部数据的收集与分析；外部数据的收集与分析；标杆项目的绩效改进；持续改进。
（4）政府全面质量管理。
政府全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进公共组织的管理与服务的，对公共组织提供的公共物品和公共服务进行全面管理，以获得顾客满意为目标的管理方法、管理理念和制度。
政府全面质量管理的标准包括：可靠性、回应性、服务能力、服务渠道、服务礼貌、沟通、诚信、安全感、善解人意、有形性。
推行政府全面质量管理的步骤是：政府高层领导者的领导与支持；策略性规划；以顾客为导向；考评与分析；训练与奖惩；赋予组织成员活力与团队合作；质量保证。
重要名词：行政方法 行政程序 行政计划 现代行政方法 目标管理方法 战略管理方法 标杆管理方法 政府全面质量管理
第十五章
行政效率
重点问题：
１．行政效率的含义、特点和作用
行政效率是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。各种资源是指人力、财力、物力和时间以及各种有形无形的资源。成果是指管理成果，包括有形的物质成果和无形的精神成果。效益包括经济效益和社会效益，主要是社会效益。
从公共组织层次上考察，行政效率可分为三个层次：组织效率（高级决策层所表现的效率）、管理效率（中间管理层所表现的效率）和工作效率（基层工作人员所表现的效率）。这三个层次的效率是相互影响、相互补充的，是不能单独存在的。
行政效率就是政府效率，政府效率就是政府生产力，它是一种推动社会发展的综合生产力。
行政效率的特点主要表现在以下三个方面：行政效率离不开定量分析；行政效率更重要的是体现在追求社会效益上；行政效率体现在各个层次、各个环节上，是公共行政体系各种因素的综合反映，是对各种公共组织、各种公共行政管理活动以及相关要素的整体要求。
行政效率在公共行政管理中的作用：
（１）提高行政效率是公共行政管理的宗旨，它是公共行政活动的起点和落脚点。
（２）行政效率是检查和衡量公共组织和公共行政管理活动有效性的一个重要标准。
（３）行政效率关系到我国的社会主义现代化进程。高效的公共行政是国家和社会全面的发展必要保证，是建立和发展社会主义市场经济的必要条件。
２. 测定行政效率的标准和方法
测量行政效率的必要性在于：通过测定行政效率可以降低公共行政的投入成本，减少资源的消耗，实现公共利益；可以确定行政目标的达成度；可以确定公共组织的各种要素组合的科学合理程度；可以确定公共行政活动的社会效益的大小。
测定行政效率的标准应是质和量的统一，既要有定性分析，也要有定量分析。
（1）量的标准：主要是人力、财力、物力和时间消耗的数量。
（2）质的标准：主要是看公共行政职能是否充分发挥；行政目标是否正确；是否遵循了公共行政的客观规律。
（3）社会效益标准：即公共行政适应国家的社会、经济、文化和社会发展的程度及反映和满足反映公众需要的程度。
（4）规范性标准：是通过比较而确定的标准，是一种定性考察标准。
传统的行政效率测定方法主要有：
（1）行政费用测量法。它是以行政费用开支与使用是否合理，是否收到实际成效为依据测量行政效率的方法。行政费用测量法包括单位费用测量法、人均费用测量法、计件费用测量法。
（2）行政职能测量法。它主要看行政机构能否充分发挥其行政职能，能否圆满地达成行政目标。
（3）标准比较法。它是一种定性的行政效率测量法，以既定的标准与行政管理的实际成效相比较，来判断行政效率高低。
（4）要素评分测量法。它是对影响行政效率的各要素分别作出评定，对评定结果予以综合来测量行政效率的方法。一般分为两步：第一步是对影响行政效率的各要素进行测量评价，第二步是进行加权综合评价，将评价结果作为衡量行政效率高低的标准。
3．公共组织绩效评估的含义和基本内容
公共组织绩效评估是指通过一定的绩效信息和评价标准，对公共组织提供的公共物品和公共服务的效率进行全面的控制和监测的活动。
公共组织绩效管理的特点主要表现在公共组织的目标是多元化的，因而绩效标准也是多元化的。
公共组织绩效管理的基本内容：（1）绩效指标。公共组织绩效管理的核心环节是建立可以衡量组织目标和运行绩效的定性与定量的指标体系。建立必须注意指标一定要清晰并有一致性，指标体系必须符合组织文化、要被组织成员接受。可以用比较方法来设计绩效指标体。（2）绩效评估。（3）绩效追踪。
公共服务的绩效指标一般包括经济指标、效率指标、公平指标、和效能指标四种价值。
4．效率与公平问题
公共行政的目的是效率，公共行政的价值是公平。效率是发展速度，是社会发展机制；公平是一种社会价值和社会心理状态，是社会稳定机制。市场经济的缺陷主要表现在社会分配不公上，政府则可以在维护社会公平方面发挥巨大作用，通过行政行为公平、行政程序和行政制度公正来维护社会公平。
效率与公平是一个矛盾的统一体。其矛盾表现在追求效率的同时在一定程度上影响公平的实现；追求公平又在一定程度上妨碍了效率的提高。其统一表现在效率是最终实现事实上公平的基础和主要途径，公平是效率的保证。
正确处理效率与公平的关系必须遵循以下原则：效率优先，兼顾公平的原则；平等原则；公平分配的原则；机会均等，能者优先的原则。
重要名词：行政效率 公共组织绩效评估
第十六章
行政改革
重点问题：
1．行政改革的含义、原则和取向
行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间的关系的过程。行政改革是一个政治过程；行政改革的目的是适应社会环境，提高行政效率，高效公平地处理社会公共事务；行政改革必须改革内部体制和组织结构，重新配置行政权力；行政改革必须正确处理政府与社会之间的关系。
行政改革的原则：
（1）行政改革必须进行科学而严密的论证和规划，慎重开展。
（2）行政改革必须以保持社会稳定为前提。
（3）行政改革要以改变观念为先导，以体制创新为核心，以高效、公平、廉洁为目标。
（4）行政改革必须有政治保障和法律保障。
（5）行政改革以理顺关系、转变政府职能为重点。
行政改革的取向：以适应社会环境为取向；以精简机构为取向；以精简机构为取向；；以调整组织结构为取向；以调整权力关系为取向；以人事制度改革为取向。
2．行政改革的阻力、动力和对策
行政改革的阻力表现在：历史的局限性决定了行政改革的成败；政治因素对行政改革的限制与制约；行政系统内部行政官僚集团的反对；传统的保守思想和习惯势力的阻碍；用人唯亲和家长制对行政改革的负面影响。
行政改革的动力表现在：政治体制改革和政治权威的推动；经济基础变革的要求；社会演变的要求；科学技术发展的推动；新思想、新价值的推动。
行政改革的对策：（1）政治保障是进行行政改革的前提。（2）加强宣传，制造行政改革的舆论。（3）制定切实可行的行政改革政策。（4）制定进行行政改革的法令和政策，使行政改革有法律保证和强制力。（5）恰当地选择行政改革突破点和发动改革的时机。（6）行政改革要尽快地取得效果，提高行政效率和为公众服务的质量。
3．西方发达国家的行政改革
从20世纪70年代开始，西方发达国家的行政改革主要围绕三个问题展开：政府与市场；政府再造；政治与行政的关系。主要特点是：批判传统的韦伯的官僚制组织理论，管理主义成了改革的指导思想，政府职能市场化，分权化与放松规制，公共部门私有化，决策与执行相分离等。
（1）新公共管理的理论基础
20世纪70年代开始的西方发达国家的行政改革深受自由主义思想的影响，同时又影响90年代以来西方各国政府的改革，成为新公共管理运动的主要思想来源。
自由主义思想的代表人物哈耶克、老弗里德曼、布坎南等反对大政府和政府干预，主张个人自由，市场至上，公共选择，缩小政府职能，政府不能干预市场。他们主张有限政府，认为政府是必要的，但必须尽量减少政府职能和政府干预，管得少的政府才是好政府，管得多的政府就是坏政府。在政府与市场的关系上，西方发达国家在自由主义思潮的推动下，推行了国有企业“非国有化”或民营化政策，即私有化政策。作为减少政府职能的另一种改革模式，一些国家采取了公司化政策。作为私有化的重要组成部分，西方发达国家把一些公共职能和服务交给私营组织承担，采取“合同出租”的方式。
自由主义者还认为，政府管理的核心是效率和有效管理，这是私营组织管理所追求的目标，却不是政府管理追求的目标，把管理主义作为政府管理基础的说法是不准确的。他们主张企业家政府模式，公共服务由富有冒险精神和企业家创新精神的私营组织来提供。精简后的政府公共机构已不是公共服务的提供者，而成为一个授权者，其职能仅为签订公共服务的出租合同，确定双方的责任与义务。
在中央与地方的关系上，针对中央政府和上级政府权力过于集中而进行的改革是采取分权和非集权化。首先是组织变革，进行分权。如：美国总统里根提出“还政于州”的新联邦主义，克林顿政府直接分权给社区；法国密特朗政府使地方政权“非国家化”和“还权于民”，以自治管理、公民参与、民主监督为改革的主要内容。
自由主义者认为传统的官僚制是造成政府低效和无能的主要原因，解决这种情况的办法是下放决策权力和执行权力。美国的政府机构改革主要是成立私营和半私营公司来提供过去由政府提供的垄断性的服务。自由主义者主张建立层级尽可能少的平面式而非金字塔型的组织结构。
作为行政改革的重要组成部分，西方发达国家的公务员制度改革，主要是完善公务员制度，精简冗员，提高公务员的管理能力。
（2）政府再造
政府再造是指对公共行政体制和公共组织绩效的根本性转型，大幅度提高组织的效能、效率、适应能力和创新能力，并通过改革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。政府再造就是用企业化体制取代官僚体制，建立企业家政府。
企业家政府是指具有企业家精神的公共管理者，用企业的管理方式，以低成本高产出为目标，敢于冒险、敢于创新、敢于打破僵化官僚体制，取得高绩效的政府。
政府再造的十条原则是：起催化作用的政府；社区拥有的政府；竞争型政府；有使命感的政府；结果导向的政府；顾客驱使的政府；企业家政府；预防型政府；分权的政府；市场导向型政府。
政府再造的五项战略是：核心战略—明确组织目标；后果战略—创设绩效后果；顾客战略—将顾客置于驾驶员位置；文化战略—创造企业家文化。
（3）新的政府模式
在新公共管理运动中，彼得斯提出了四种新的政府模式：市场政府模式；参与政府模式；解制式政府模式；弹性化政府模式。
4．行政改革的发展趋势
（1）向民主行政的嬗变
自威尔逊提出建立公共行政学以来，盛行以效率为中心的权威主义公共行政，权威命令与服从权威是20世纪政府管理的主要原则。政府权力自我扩张，不受社会权力制衡，政府职能过大，政府管得过多，是20世纪各国政府的共同特点。
从20世纪70年代以来，公共行政逐步向民主行政嬗变。民主行政必须实行分权化管理。它要求政府的政务必须公开，官员的任命必须符合民意，政府管理的范围有限，政府和官员没有特权，公民参与决策和管理，公民自治权逐步扩大，公民通过各种途径有效地监督政府。
（2）电子政府
电子政府是指在政府内部采用电子化和自动化技术的基础上，利用现代信息技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并利用其为政府机构、社会组织和公民提供方便、高效的政府服务和政务信息。这不仅是政府的技术改革，也是政府管理方式的改革。
电子政府的特点是：技术领先；是一个开放政府；是一个虚拟平台；打破了政府层级限制；以顾客为导向。
电子政府对公共行政的影响：电子政府彻底改变了政府封闭式、单向式的管理方式，实现了政府与顾客互动的开放式的管理方式；电子政府更主要的是朝民主行政的方向发展，它将改变政府的决策方式，改变政府工作人员的办公方式。
目前电子政府的主要内容是：电子商务、电子公文、电子采购和招标、电子电报、电子福利支付、电子投诉、电子邮递、电子身份认证和电子资料库等。
重要名词：行政改革 新公共管理 政府再造 电子政府