四川广播电视大学省级机关分校 徐学东
【摘 要】 我国目前最高人民法院通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，对行政诉讼受案范围、证据制度和市场程序等问题作了新的规定，这些规定对完善我国行政诉讼制度，维护和监督行政机关依法行使行政职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要意义。这是我国行政诉讼法律制度的进展。 【关键词】 行政诉讼 新规定 新解释 新进展 行政诉讼制度是民主宪 政下，司法机关对行政机关的行政行为的合法性进行司法监督，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受违法行政行为侵害的法律监督制度，是行政相对人获得法律救济的基本途径，也是保障公民权利的最后一道屏障。我国行政诉讼法律制度起步较晚，自1980年以后，才在一些单行法律、法规中规定公民、法人和其他组织对行政机关的某些行政行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定，人民法院审理行政案件适用民事诉讼法的规定，并开始进行行政审判的实践。1989年4月4日第七届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，建构了我国行政诉讼法律制度的基本框架。由于我国在制定行政诉讼法时，还缺乏行政审判的经验积累，行政诉讼制度发展还不够成熟，考虑到以后可能发生的情况，行政诉讼法对有关事项的规定比较原则，对一些具体问题未作规定。在行政诉讼法实施初期，为了使行政诉讼法得到较好的贯彻实施，使各级人民法院能够正确、及时地审理好行政案件，最高人民法院于1991年6月11日发布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》，对行政诉讼法实施过程中的一些问题作了比较详细的规定。从10多年的行政诉讼实践看，行政诉讼法确立的原则和制度以及最高人民法院的司法解释基本适应了我国政治、经济和社会发展的要求。近年来，随着改革开放的不断深入，社会主义民主法治的进一步完善，社会主义市场经济体制的逐步建立，行政诉讼实践的不断丰富，行政诉讼中也出现了大量新问题。行政诉讼的实践要求对新问题作出新的规定，对不符合行政诉讼法基本原则和基本精神的规定予以修改或废除。因此，最高人民法院于1996年开始进行调研，1999年11月24日，最高人民法院审判委员会通过了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(2000年3月10日起施行)。《若干问题的解释》对于行政诉讼中的新情况和新问题作出了新的解释和规定，比较全面的反映了我国行政诉讼法律制度的新的进展情况，对进一步完善我国行政诉讼法律制度，推动行政诉讼法的贯彻执行，都将产生积极和重要的作用。 一、关于行政诉讼受案范围的规定 行政诉讼受案范围是法律规定的法院受理并审判行政案件的权限。受案范围的确定，有利于确立法院对行政机关行政活动实施司法审查权的权限范围；有利于确定行政相对人的合法权益受到司法补救的范围及其诉权范围；有利于决定法院与权力机关、行政机关在处理解决行政案件上的分工。我国行政诉讼法在受案范围上采用概括式和列举式混合的方式。《行政诉讼法》第2条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条以肯定方式列举出属于行政诉讼受理的8种行政案件，同时又对难以全面列举的事项进行兜底式概括作为补充，规定“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”，也属于人民法院的受案范围。《若干问题的解释》把可诉行政行为的主体范围确定为“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员”，使可诉行为的主体范围更大，它既包括机关也包括不具有机关法人资格的组织；既包括具有法定行政职权的机关，也包括法律、法规授权的组织，还包括行使行政职权的工作人员。“国家行政职权”的表述，更能体现可诉行为主体的实质，有利于与私权、一般社会组织和企业的行政管理权相区别。在实践中，有的行政行为是由不具有机关法人资格的行政机关的内设机构、派出机构或者临时机构作出的，有的法院以这类机构不具有机关法人资格，认为其作出的行为不是可诉行为，使行政相对人的合法权益得不到应有的保障。扩大对可诉行为主体范围的解释，有利于监督行政权力和保护行政相对人的合法权益。 《行政诉讼法》第12条对4种不属于行政诉讼受案范围的事项用否定式列举作了排除的规定。《若干问题的解释》对行政诉讼法规定的4种不可诉的行为作了进一步的解释。并明确了另外5种不可诉行政行为，即：公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；调解行为以及法律规定的仲裁行为；不具有强制力的行政指导行为；驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。上述各项新规定使行政诉讼受案范围更加明确。 二、关于行政诉讼证据制度的规定 行政诉讼证据制度的核心是举证责任。《若干问题的解释》对举证责任分配和被告举证规则方面作了一些重要解释，进一步完善了行政诉讼证据制度。在举证责任的分配上，《行政诉讼法》第32条规定“被告对具体行政行为负有举证责任。”这就要求被告应当举出证据证明具体行政行为的合法性。当被告不能证明具体行政行为合法，法院又无法查明案件的事实真相时，则由被告承担败诉后果，原告不因举不出证据证明具体行政行为违法而败诉。我国行政诉讼法对原告是否承担举证责任没有明确规定，这在理论上和实践上都带来一些问题。从行政诉讼的实践看，对有些特定事项，原告是应当承担举证责任的。《若干问题的解释》对原告应负的举证责任作了明确规定，即：证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的，则应当由被告承担举证责任；在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；在行政赔偿诉讼中，证明因被诉行政行为侵害而造成损失的事实。但是，原告是在特定情况下履行证明责任，与被告负举证责任有明显的区别。 对被告举证规则的规定。1对被告举证时间规定。《若干问题的解释》第26条规定“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提交作出具体行政行为的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”这是被告向人民法院提供证据的最后期限，也是被告举证的最后期限。2对被告收集证据程序的规定。《若干问题的解释》第30条规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据，被告严重违反法定程序收集的其他证据，都不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。这就从程序上对被告收集证据作了严格的规定。3对被告补充证据的规定。《若干问题的解释》第28条对被告补充证据的条件作了限制性规定。即：被告补充证据必须是在作出具体行政行为时已经收集的证据，在作出具体行政行为后收集的证据，不得向法院补充提供；被告补充的证据必须是由于不可抗力等正当事由不能提供的。 三、关于行政诉讼审理程序的规定 《若干问题的解释》对行政诉讼审理程序的重要补充解释主要体现在两个方面，即对起诉期限和一审判决形式的新规定。 对起诉期限的新规定。《若干问题的解释》从第39条到43条对行政诉讼的起诉期限作了一些新规定。1申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，可以起诉，法律、法规、规章另有规定的从其规定；2在紧急情况下请求行政机关保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，可以立即起诉；3行政机关在作出具体行政行为包括复议行为时，未告之相对人诉权或起诉期限的，起诉期限从相对人知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为的内容之日起最长不得超过2年；4相对人不知道行政机关作出具体行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为的内容之日起计算，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的人民法院不予受理。5被限制人身自由的公民从恢复自由之日起计算起诉期间。 对一审判决形式的新规定。《行政诉讼法》对一审判决规定了维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决4种形式。《若干问题的解释》根据行政诉讼的实际需要新增加了两种判决形式。1驳回诉讼请求判决，这是人民法院通过对原告诉讼请求的否定对行政机关的行政行为的合法性进行的肯定。《若干问题的解释》第57条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：(一)起诉被告不作为理由不能成立的；(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”第50条第3款规定，被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经过审查认为原具体行政行为合法的应当判决驳回原告的诉讼请求。2确认判决，即人民法院对被诉行政行为合法性的判定。《若干问题的解释》第50条、第57条、第58条中对适用确认判决的情形作了规定。主要有：(1)确认被诉具体行政行为合法或者有效。(2)确认被诉具体行政行为违法或者无效。确认被诉具体行政行为违法或者无效的情形包括：被告不履行法定职责，但判决责令其履行其法定职责已无实际意义；被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；被诉具体行政行为依法不能成立或者无效的；被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会对国家或者社会公共利益造成重大损失的。 《若干问题的解释》除对上述问题作了新规定外，还对行政诉讼的管辖、诉讼参加人、人民法院受理和审理行政案件、行政诉讼的执行等方面作了一些新的解释和重要补充。总之，《若干问题的解释》的实施，对进一步完善我国行政诉讼制度，维护和监督行政机关依法行使行政职权，保护人民、法人和其他组织的合法权益都具有重要的意义和作用。 |
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